1. Katsaus julkisiin menoihin tehtävittäin 2012

Julkisyhteisöjen kokonaismenot olivat 109,1 miljardia euroa vuonna 2012. Ne kasvoivat viisi miljardia euroa vuodesta 2011 eli 4,8 prosenttia. Menojen suhde BKT:hen oli 56,7 prosenttia ja kasvoi 1,6 prosenttiyksikköä. Suhde kasvoi, koska julkisten menojen käypähintainen kasvu (4,8 %) oli käypähintaisen bruttokansantuotteen kasvua (1,9 %) nopeampaa.

Kokonaismenojen suurin tehtäväryhmä oli sosiaaliturva, jonka menot olivat 47,7 miljardia euroa. Seuraavaksi suurimmat tehtäväryhmät olivat edellisvuoden tapaan terveydenhuolto, yleinen julkishallinto ja koulutus. Menojen kasvu oli suurinta sosiaaliturvan tehtäväryhmässä.

Sosiaaliturva jakautuu yhdeksään alaryhmään, joista suurimmat ovat vanhuus (menot 22,6 miljardia euroa), sairaus ja toimintarajoitteisuus (9,2 mrd.) sekä lapset ja perhe (6,6 mrd.). Vanhuuteen liittyvät menot kasvoivat 8,5 prosenttia eli 1,8 miljardia euroa edellisvuodesta. Vanhuuden tehtäväryhmän menot kasvoivat jälleen eniten.

1.1 Julkisyhteisöjen menot sektoreittain

Julkisyhteisöt jaetaan kolmeen sektoriin: valtionhallintoon, paikallishallintoon ja sosiaaliturvarahastoihin, joihin kuuluvat työeläkelaitokset ja muut sosiaaliturvarahastot. Paikallishallinnolla tarkoitetaan pääasiassa kuntia ja kuntayhtymiä. Yliopistot luokitellaan valtionhallintoon. Julkisyhteisöjen alasektoreiden menoja voidaan tarkastella sulauttamattomina tai sulautettuina. Kun menot sulautetaan, niistä poistetaan alasektoreiden väliset tulonsiirrot, pääomansiirrot ja omaisuusmenot. Tavallisesti julkisyhteisöjen kokonaismenoja yhteensä tarkastellaan sulautettuina ja alasektoreiden menoja sulauttamattomina.

Vuonna 2012 sosiaaliturvarahastojen sulauttamattomat kokonaismenot kasvoivat 6,1 prosenttia edellisvuodesta, kasvun johtuessa lähinnä työeläkelaitoksien eläkemenojen kasvusta. Paikallishallinnon menot kasvoivat 4,9 prosenttia ja valtionhallinnon 3,8 prosenttia. Paikallishallinnon kokonaismenot kasvoivat eniten terveydenhuollon ja sosiaaliturvan tehtävissä. Sosiaaliturvan alatehtävistä eniten kasvoivat sairauteen ja toimintarajoitteisuuteen sekä perheisiin ja lapsiin liittyvien palveluiden menot. Valtionhallinnossa menojen kasvu oli nopeaa puolustuksen ja sosiaaliturvan menoissa. Valtionhallinnon sosiaaliturvaan liittyvien menojen kasvusta suurin osa oli siirtoja muille julkisyhteisöille. Puolustuksen menoja kasvatti vuonna 2012 tehdyt hankinnat.

1.2 Kulutusmenot kuvaavat palvelutuotannon juoksevia menoja

Julkisyhteisöjen kulutusmenot kuvaavat julkisyhteisöjen palvelutuotannon aiheuttamia menoja. Kulutusmenoihin lasketaan palkansaajakorvaukset, välituotekäyttö, kiinteän pääoman kuluminen ja suoraan asiakkaille yksityisiltä toimijoilta ostetut palvelut eli luontoismuotoiset sosiaalietuudet. Kulutusmenoista vähennetään saadut myynti- ja maksutulot. Kulutusmenoihin ei lasketa esimerkiksi tulonsiirtoja eikä korkokuluja.

Kulutusmenojen tarkastelu voi antaa paremman kuvan menojen kehityksestä kuin ainoastaan kokonaismenojen tarkastelu, missä ei huomioida toiminnasta saatavia tuloja. Joissain tapauksissa tuotantorakenne saattaa vaikuttaa kokonaismenojen määrään. Esimerkiksi julkisyhteisön ostaessa palveluja toiselta julkisyhteisöltä, kokonaismenot kasvavat, mutta samalla myös tulot kasvavat saman verran. Julkisyhteisöjen välituotteiden ostoja toisiltaan ei sulauteta pois kokonaismenoista, toisin kuin julkisyhteisöjen väliset tulonsiirrot, omaisuusmenot ja pääomansiirrot.

Vuonna 2012 julkisyhteisöjen kulutusmenot olivat 48,3 miljardia euroa ja niiden suhde BKT:hen oli 25,1 prosenttia. Valtaosa kulutusmenoista kohdistui hyvinvointipalveluihin eli terveydenhuollon, koulutuksen ja sosiaaliturvan tehtäväluokkiin. Suurin tehtäväryhmä oli terveydenhuolto ja toiseksi suurin sosiaaliturva.

Kuvio 1. Julkisyhteisöjen kulutusmenot tehtävittäin suhteessa bruttokansantuotteeseen 1992–2012*

Kuvio 1. Julkisyhteisöjen kulutusmenot tehtävittäin suhteessa bruttokansantuotteeseen 1992–2012*

Kulutusmenot ovat suurimmat paikallishallinnon sektorilla. Paikallishallinnon kulutusmenoista yli 80 prosenttia koostuu terveydenhuollon, koulutuksen ja sosiaaliturvan menoista. Toiseksi suurimmat kulutusmenot ovat valtionhallinnolla. Valtionhallinnolla suurin tehtäväluokka on elinkeinoelämän edistäminen, jonka kulutusmenoista suurin osa on liikenneverkon ylläpitoon liittyviä. Seuraavaksi suurimmat tehtäväluokat ovat puolustus, yleinen julkishallinto sekä yleinen järjestys ja turvallisuus. Yleiseen julkishallintoon kuuluu yleishallinnon toiminnan lisäksi esimerkiksi yliopistojen tutkimusmenot. Sosiaaliturvarahastojen kulutusmenot kohdistuvat terveydenhuoltoon sekä sosiaaliturvaan ja koostuvat suurelta osin luontoismuotoisista sosiaalietuuksista.

1.3 Julkisyhteisöjen maksamista palkoista suurin osuus kohdistuu terveydenhuoltoon

Julkisyhteisöjen maksamat palkansaajakorvaukset ovat osa kulutusmenoja. Palkansaajakorvauksiin lasketaan työnantajan pakolliset sosiaaliturvamaksut ja palkansaajille maksetut palkat ja palkkiot mukaan lukien työntekijän sosiaaliturvamaksut. Vuonna 2012 palkansaajakorvauksia maksettiin 27,9 miljardia euroa, josta maksetut palkat ja palkkiot olivat 21,9 miljardia euroa ja työnantajan sosiaaliturvamaksut 6,0 miljardia euroa. Palkoista 16,0 miljardia euroa maksoi paikallishallinto ja 5,4 miljardia euroa valtionhallinto. Sosiaaliturvarahastot maksoivat palkkoja 0,4 miljardia. Palkkojen osuus julkisyhteisöjen kokonaismenoista oli 20 prosenttia.

Maksettuja palkkoja vertailemalla voi arvioida, missä tehtävissä julkisyhteisöillä on työntekijöitä. Eniten maksettuja palkkoja ja palkkioita oli vuonna 2012 terveydenhuollon (5,3 miljardia euroa) ja koulutuksen (4,9 miljardia euroa) tehtäväluokissa. Vuoteen 2007 saakka palkkojen määrä oli suurin koulutuksen tehtävissä, sen jälkeen terveydenhuolto on noussut suurimmaksi tehtäväryhmäksi. Yksittäisistä tehtäväalaryhmistä eniten palkkoja maksettiin terveydenhuollon sairaalapalveluiden alaryhmässä vuonna 2012. Terveydenhuollon, koulutuksen ja sosiaaliturvan tehtäväryhmien palkkojen määrä on noussut eniten 2000-luvulla.

Kuvio 2. Julkisyhteisöjen palkat ja palkkiot tehtävittäin suhteessa bruttokansantuotteeseen 1992–2012*

Kuvio 2. Julkisyhteisöjen palkat ja palkkiot tehtävittäin suhteessa bruttokansantuotteeseen 1992–2012*

Maksettujen palkkojen suhde BKT:hen on pysynyt tasaisena 1990-luvun lopulta lähtien. Korkeimmillaan suhde on ollut vuonna 1992, jolloin se oli 13,5 prosenttia. BKT-suhde pieneni 1990-luvun laman jälkeen, kun bruttokansantuote kasvoi maksettua palkkasummaa nopeammin. Suhde tasaantui hieman yli 10 prosenttiin 2000-luvun ajaksi, ja oli pienin yli 30 vuoteen vuonna 2007, kunnes taas kasvoi talouskriisin alkaessa vuonna 2009. Valtionhallinnon palkkojen BKT-suhde on kuitenkin edelleen pienempi kuin ennen 1990-lukua. Vuonna 2012 julkisyhteisöjen maksamien palkkojen suhde BKT:hen oli 11,4 prosenttia ja työnantajan sosiaaliturvamaksujen 3,1 prosenttia.

2. Kokonaismenojen vertailu on vaikeaa

Julkisia menoja tarkastellaan yleensä suhteuttamalla menot bruttokansantuotteeseen. Yleinen virhetulkinta tästä luvusta on, että käsitetään julkisyhteisöjen tuottavan bruttokansantuotteesta kyseisen osuuden. Kyseessä on kuitenkin eri asia. Julkisten kokonaismenojen BKT-suhde on suhdeluku, joka vertaa kahta eri tunnuslukua toisiinsa. Julkisista menoista suuri osa on menoja, jotka eivät sisälly bruttokansantuotteeseen, vaan ovat esimerkiksi tulonsiirtoja ja omaisuusmenoja. Bruttokansantuote koostuu julkisesta ja yksityisestä arvonlisäyksestä, joka tarkoittaa kansantaloudessa tuotettujen tavaroiden ja palvelujen arvoa.

Kun julkisyhteisöjen menoja vertaillaan kansainvälisesti tai eri ajankohtien välillä, johtopäätöksiä ei voi tehdä ainoastaan kokonaismenojen BKT-suhdetta tarkastelemalla. Taustalla olevat tekijät voivat vaikuttaa suhdelukuun merkittävästi, vaikka samat palvelut ja tulonsiirrot tuotettaisiin yhtä tehokkaasti. Tarkka vertailu vaatii paljon tietoa. Vertailtavuuteen vaikuttavat esimerkiksi julkisyhteisöjen rakenne, niihin luokitellut yksiköt, julkisyhteisöjen hoitamat tehtävät, erilaiset palveluntuotantotavat, tulonsiirtojen veronalaisuus, tulonsiirtojen toteutus verovähennyksin ja suhdannetilanne. Menojen ohella suhdelukuun vaikuttavat merkittävästi BKT:n muutokset, ja tämä vaikeuttaa lyhyemmällä aikavälillä sen tulkintaa.

Eläkejärjestelmien sisältyminen julkisiin menoihin vaihtelee maittain ja vaikeuttaa vertailua. Suomessa eläkejärjestelmät on hyvin kattavasti sisällytetty julkisyhteisöihin ja julkisiin menoihin. Vertailuun voi vaikuttaa myös julkisyhteisöjen tuotantorakenne. Esimerkiksi kunnan ostaessa välituotepalveluita toiselta kunnalta, menot kasvavat, mutta myös myyntitulot kasvavat saman verran. Julkisyhteisöjen väliset tulon- ja pääomansiirrot sekä omaisuusmenot kuitenkin sulautetaan eli nettoutetaan pois menoista. Suomessa useat sosiaalietuudet ovat veronalaisia, minkä vuoksi niiden taso on korkeampi kuin maissa, joissa toteutustapa on toinen. Heikko suhdannetilanne vaikuttaa vertailuun kahdella tapaa, suhdeluvun jakaja eli BKT pienenee ja tulonsiirrot, kuten työttömyyskorvaukset kasvavat.

Vaihtoehtoisia, kokonaismenojen rinnalla tarkasteltavia tunnuslukuja ovat kulutusmenojen suhde bruttokansantuotteeseen, julkisyhteisöjen arvonlisäyksen osuus bruttokansantuotteesta tai julkisyhteisöjen osuus kokonaiskysynnästä. Näiden heikkoutena taas on se, etteivät tulonsiirrot sisälly tunnuslukuun.

Taulukko 1. Julkisyhteisöjen tunnuslukuja Euroopan maissa 2012 1)

  Osuus arvonlisäyksestä Kulutusmenot, BKT-suhde Kokonaismenot, BKT-suhde
Suomi 19,7 25,1 56,7
EU27 14,5 21,7 49,4
Tanska 23,2 28,5 59,5
Saksa 10,3 19,3 44,7
Viro 14,5 19,2 39,5
Espanja 14,4 20,2 47,8
Ranska 18,3 24,7 56,6
Italia 14,6 20,1 50,6
Alankomaat 14,0 28,5 50,4
Ruotsi 20,2 26,9 52,0
UK 13,4 21,7 48,0
Norja 17,4 20,9 42,5
1) Lähde: Tilastokeskus ja Eurostat

Kulutusmenojen BKT-suhde on vakiintunut mittari, jonka avulla voidaan tarkastella julkisen palvelutuotannon menoja vertailukelpoisemmin. Kulutusmenojen käsite kuvataan tarkemmin aiemmassa luvussa. Kulutusmenot kuvaavat vastikkeetta tuotettujen palvelujen arvoa ja tuotantotavat ovat vertailukelpoisempia. Suomessa julkisten kulutusmenojen BKT-suhde oli 25,1 prosenttia vuonna 2012. Se on EU:n painotettua keskiarvoa korkeampi, mutta jonkin verran pienempi kuin esimerkiksi Alankomaissa, Islannissa, Tanskassa ja Ruotsissa.

Julkisyhteisöjen osuus arvonlisäyksestä kertoo, kuinka suuren osan bruttokansantuotteesta julkisyhteisöt tuottavat. Suomessa tämä osuus oli 19,7 prosenttia vuonna 2012. Ruotsissa vastaava osuus on samalla tasolla ja Tanskassa hieman korkeampi. EU -maiden painotettu keskiarvo oli 14,5 prosenttia.

Kansantalouden tilinpidon tiedoissa julkiset menot on jaettu menolajeittain ja tehtävittäin, ja näiden luokitusten avulla on mahdollista tehdä myös muita analyysejä. Eurostatin tietokannoista on saatavilla vastaavia tietoja muista Euroopan maista.

3. Muutoksia aikasarjassa

Julkaisun yhteydessä on tehty korjauksia ja tarkennuksia menojen tehtäväjakaumaan. Muiden sosiaaliturvarahastojen maksamien sosiaalietuuksien tehtäväjakaumaa on tarkennettu sosiaaliturvan tehtävien välillä. Lisäksi valtion kunnille maksamien valtionosuuksien eli tulonsiirtojen tehtäväjakaumaa on tarkastettu vuodesta 2010 lähtien. Aikasarjoihin on tehty myös useita pienempiä korjauksia.


Lähde: Kansantalouden tilinpito, Tilastokeskus

Lisätietoja: Jukka Hytönen 09 1734 3484, skt.95@tilastokeskus.fi

Vastaava tilastojohtaja: Leena Storgårds


Päivitetty 31.1.2014

Viittausohje:

Suomen virallinen tilasto (SVT): Julkisyhteisöjen menot tehtävittäin [verkkojulkaisu].
ISSN=1798-0593. 2012, 1. Katsaus julkisiin menoihin tehtävittäin 2012 . Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 14.5.2021].
Saantitapa: http://www.stat.fi/til/jmete/2012/jmete_2012_2014-01-31_kat_001_fi.html