Suomi on säästänyt pohjalta pohataksi

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittajat: Reetta Varjonen-Ollus ja Mika Sainio työskentelevät Tilastokeskuksen Taloudelliset olot -yksikössä julkisen talouden tilastoinnin tehtävissä. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Tieto&trendit-lehdessä 7/2008

Suomen julkisen talouden ylijäämä nousi vuonna 2007 koko EU:n korkeimmaksi. Samaan aikaan julkinen velka oli alimmillaan laman jälkeen. Suomen julkisen talouden vahva nousu 1990-luvun vaikeuksista onkin ollut EU-tasolla poikkeuksellinen ilmiö.
_______________

Kun tarkastellaan nykyisten EU-maiden julkisen ylijäämän ja velan kehitystä vuodesta 1995 vuoteen 2007, Suomen kehityksessä voidaan havaita joitakin poikkeuksellisia piirteitä. Silmiinpistävä kehityskulku liittyy alijäämään. Vuoden 1995 alijäämä, 6,2 prosenttia bruttokansantuotteesta, oli EU-maiden suurimpien joukossa. Vuoteen 2007 mennessä Suomen tilanne on kääntynyt päälaelleen niin, että Suomen 5,3 prosentin ylijäämä on EU-maiden joukossa kaikista suurin (Kuviot 1 ja 2). Tätäkin korkeammalla tasolla Suomen ylijäämä kävi vuonna 2000.

Kuvio 1. Julkinen yli-/alijäämä 2007

Lähde: Eurostat

Kuvio 2. Julkinen yli-/alijäämä 1995-2007

Lähde: Eurostat

Suomen julkisen talouden nykyinen ylijäämäisyys selittyy paljolti maamme eläkejärjestelmän tilastointitavalla. Suomen julkiseen hallintoon lasketaan kuuluvaksi valtion ja paikallishallinnon lisäksi myös lakisääteistä eläkekertymää rahastoivat työeläkelaitokset ja muut sosiaaliturvarahastot. Osittain rahastoivassa työeläkejärjestelmässämme koko eläkemaksukertymää ei käytetä nykyisten eläkkeiden maksuun, vaan osa kertymästä rahastoidaan tulevaisuudessa kasvavien eläkemenojen maksamista varten.

Tilastoinnissa kaikki työntekijöiltä ja työnantajilta kerätyt eläkemaksut näkyvät julkisen sektorin tulona. Kuitenkaan sen enempää eläkevastuiden kasvu kuin kasvavien eläkevastuiden kattamista varten tehdyt sijoitukset eivät näy menoina. Menot näkyvät kansantalouden tilinpidossa vasta silloin, kun eläkkeet aikanaan tulevat maksettavaksi.

Nämä tilastointitekniset seikat eivät kuitenkaan muuta johtopäätöksiä Suomen julkisen talouden vahvasta kehityksestä lähimenneisyydessä, koska eläkejärjestelmän vaikutus julkiseen jäämään on ollut verraten stabiili. Vuosina 1995-2007 työeläkelaitosten bkt:hen suhteutettu ylijäämä on vaihdellut kolmen prosentin molemmin puolin.

Takana EU:n kovin menokuuri ja -kuri

Tarkasteltaessa erikseen bkt:hen suhteutettujen julkisten tulojen ja menojen kehitystä on huomionarvoista, että suurimmat muutokset liittyvät juuri voimakkaasti laskeneisiin menoihin. Menot olivat lähtötilanteessa poikkeuksellisella tasolla, kun tulonsiirrot ja velanhoitomenot olivat laman ja velkaantumisen jäljiltä korkeat.

Menojen tasolla mitattuna Suomen julkinen sektori ei nykyisin enää poikkea merkittävästi koko EU-alueen tasosta. Suomessa menoaste on alentunut eniten koko nykyisellä EU-alueella. Euroalueen maita vertailtaessa bkt:hen suhteutetut julkiset menot Suomessa olivat vain noin prosenttiyksikön euroalueen yhteenlaskettua menoastetta korkeammat vuonna 2007. Tästä näkökulmasta Suomen maineelle erityisen laajan julkisen hallinnon maana ei olekaan tällä hetkellä enää entisenlaista katetta.

Julkisen sektorin kansantuotteeseen suhteutetut tulot puolestaan ovat Suomessa laskeneet vain hiukan. Tärkeimmistä tuloeristä sekä välilliset ja välittömät verot että kerätyt sosiaaliturvamaksut ovat kehittyneet pääpiirteittäin samassa tahdissa bkt:n kanssa. Sen sijaan omaisuustulot ovat Suomessa poikkeuksellisen korkeat ja useimmista muista maista poiketen ne ovat nousseet tarkasteluvälillä, mikä johtuu sekä työeläkelaitosten sijoitustuotoista että valtionyhtiöiden runsaista osingoista.

Sivun alkuun

Velkapeikko on kutistunut

Suomen julkisen talouden velan osuus bkt:sta on puolestaan laskenut vuodesta 1995 lähtien lähes joka vuosi. Kun julkinen velka vuonna 1995 oli lähes 57 prosenttia kansantuotteesta, se oli vuonna 2007 vain 35 prosenttia (Kuvio 3).

Kuvio 3. Julkinen velka 2007

Lähde: Eurostat

Samanlainen kehitys voidaan nähdä useimmissa muissakin EU-maissa, joissa talouden kasvu on pienentänyt velan osuutta (Kuvio 4). Suomen julkisen talouden velkaosuus on kuitenkin pysynyt jatkuvasti EU:n keskiarvon (59 % vuonna 2007) alapuolella; se on nyt ns. vanhoista EU-maista alhaisimpia. Näistä maista Suomea alhaisempi velkaosuus oli vuonna 2007 vain Irlannilla, Tanskalla ja Luxemburgilla. Unioniin 2000-luvulla liittyneillä mailla julkisen talouden velkaosuus on yleisesti ottaen ollut pienempi.

Kuvio 4. Julkinen velka 1995-2007

Lähde: Eurostat

Suomen julkisen talouden velka on lähes 90-prosenttisesti valtion velkaa. Yli 80 prosenttia velasta on otettu laskemalla liikkeelle valtion joukkovelkakirjoja ja muita arvopapereita. Tämä on varsin lähellä EU:n keskiarvoa. Loppuosa velasta muodostuu lainoista, joista suurin osa on kuntien ottamia.

Erityistä Suomen julkisen talouden velassa muihin EU-maihin verrattuna on sen ulkomailta ottaminen. Vuonna 2006 Suomen EMU-velasta oli 80 prosenttia ulkomaista velkaa, mikä oli Euroopan suurin osuus Itävallan ja Portugalin seuratessa perässä. Suomen julkinen velka on kuitenkin lähinnä euromääräistä velkaa (Kuvio 5).

Kuvio 5. Suomen julkinen velka euromääräisenä 1995-2007

Lähde: Tilastokeskus

Velkatason kehitystä tarkasteltaessa on syytä kiinnittää huomiota käytettyyn velkakäsitteeseen. Ns. julkisyhteisöjen EMU-velasta on lähtökohtaisesti poistettu kaikki valtion, kuntien ja sosiaaliturvarahastojen väliset velat. Käytännössä esimerkiksi valtion velasta poistetaan työeläkelaitosten sijoitukset valtion velkakirjoihin, jolloin julkisen talouden velka pienenee vastaavasti. Tällä poistetulla "sulautuserällä" on ollut hyvinkin merkittävä vaikutus velan tasoon. Sen merkitys on kuitenkin Suomessa vähentynyt vuosien aikana: osuus kokonaisvelasta oli vuonna 2007 vain 6,4 prosenttia, kun se kymmenen vuotta aikaisemmin oli jopa reilun kolmasosan verran julkisyhteisöjen velasta. Osuuden laskun myötä Suomi sijoittuu EU-vertailussa tältä osin keskikastiin.

Sivun alkuun

EU:n suurin sijoitusomaisuus

Julkisen talouden rahoitusomaisuuden muutoksien, kuten osakkeiden ja arvopapereiden ostojen ja myyntien sekä niiden markkina-arvon muutoksien, analysointi täydentää kuvaa julkisesta taloudesta.

Suomessa työeläkerahastoilla on runsaasti sijoitettavaa varallisuutta, minkä lisäksi Valtion eläkerahasto on suuri sijoittaja. Osakeomistusta valtiolla on runsaasti myös valtionyhtiöissä. Alijäämä- ja velkatilasto kertoo, miten alijäämää on katettu velanottamisen lisäksi tai mihin ylijäämää on käytetty velan pienentämisen lisäksi.

Vuonna 2007 Suomen julkisen talouden yli 9 miljardin ylijäämästä huolimatta julkista velkaa lyhennettiin vain reilulla kahdella miljardilla eurolla. Tämä johtuu siitä, että (velattomat) sosiaaliturvarahastot sijoittivat lähes 6 miljardin ylijäämänsä kokonaan osakkeisiin ja rahasto-osuuksiin. Valtio taas lyhensi velkaansa lähes kolmella miljardilla ja kasvatti lisäksi sijoituksiaan ja käteisvarojaan reilulla miljardilla.

Suurella julkisen talouden rahoitusomaisuudellaan Suomi onkin omaa luokkaansa EU-maiden joukossa. Suomen julkisen talouden rahoitusvarallisuus ylitti bruttokansantuotteen tason vuonna 2005, ja oli viime vuonna jo 113 prosenttia bkt:sta. Tämä on selvästi korkein osuus EU-maista.Toista sijaa pitää Ruotsi 68 prosentin osuudellaan vuonna 2007.

Myös Suomen julkisen talouden rahoitusvarojen ja velkojen erotus eli nettorahoitusvarallisuus erottuu EU-vertailussa selvästi. Useimmissa maissa julkisyhteisöillä on taseessaan enemmän velkaa kuin varallisuutta, mutta Suomen julkisyhteisöjen nettorahoitusvarallisuus on positiivinen yli 70 prosentin bkt-osuudella. EU-maista ainoastaan Luxemburgilla (49 % bkt:sta vuonna 2005) ja Virolla (30 % vuonna 2006) on taseessaan näin selvästi enemmän varoja kuin velkaa (Kuvio 6).

Kuvio 6. Julkisyhteisöjen nettovarallisuus 2006

Lähde: Eurostat

Suomen julkisen talouden erinomainen rahoitusasema selittyy pitkälti työeläkelaitosten rahoitusomaisuudella, jotka Suomen tapauksessa luetaan julkiseen sektoriin kuuluviksi. Merkittävää on kuitenkin se, että myös valtion nettorahoitusvarallisuus kääntyi positiiviseksi vuonna 2006, ja vuonna 2007 se oli jo yli 8 prosenttia bkt:sta. Valtion myönteinen kehitys selittyy viime vuosina sekä velan pienenemisellä että valtion omaisuuden markkina-arvon kasvulla.

Sivun alkuun

Suomen heilahtelut suuria

Viime vuosina Suomen julkinen talous on siis ollut reilusti ylijäämäinen ja velan suhde kansantuotteeseen pienentynyt. Vertailtaessa alijäämien muutoksia nykyisissä EU-maissa vuodesta 1995 lähtien vahvistuu usein esitetty huomio Suomen verraten herkästi vaihtelevasta julkisen talouden tilasta. Suomen yli- ja alijäämän vaihteluväli on ollut kaikista maista suurin.

Suomessa jäämän keskimääräinen muutos vuodesta toiseen on myös ollut tyypillistä EU-maata suurempi. Tätä taustaa vasten onkin mielenkiintoista nähdä, miten voimakkaasti Suomen julkinen talous lähivuosina reagoi verrattuna muihin maihin, mikäli ennusteet usean vuoden pituisesta matalasuhdanteesta toteutuvat. Joka tapauksessa finanssikriisiksi kärjistyneellä talouden epävarmuudella tulee olemaan vaikutuksia julkisen talouden tilaan koko EU:n alueella.

_____________________

Sivun alkuun

Talous- ja rahapolitiikkaa ohjaava tilasto

Kansantalouden tilinpitoon kytkeytyvä julkisen talouden alijäämää ja velkaa kuvaava tilastokokonaisuus sisältää tietoa julkisen talouden tilasta ja kehityksestä kansainvälisesti vertailukelpoisessa muodossa. Tilastoon kerätään tiedot valtion, kuntien ja sosiaaliturvarahastojen tilinpäätöksistä. Tiedot muokataan "tilinpidon kielelle" niin, että ne noudattavat kaikissa EU-maissa mahdollisimman laajasti samoja sääntöjä eli määritelmiä ja luokituksia.

Alijäämä- ja velkatasojen lisäksi tilasto kuvaa sitä, minkä verran julkisen sektorin ylijäämästä on käytetty velan pois maksuun ja minkä verran on sijoitettu rahoitusinstrumentteihin. Vastaavasti, jos julkinen sektori tai jokin sen osa on käyttänyt enemmän rahaa kuin on kerännyt, tilastosta nähdään, miten tämä alijäämä on rahoitettu esimerkiksi osakeomistusta myymällä tai ottamalla lisää velkaa. Tilasto sisältää myös vertailutietoa kansallisten alijäämäkäsitteiden, esimerkiksi valtion budjettijäämän, ja kansantalouden tilinpidon mukaisen alijäämän välillä.

Tilastoa käytetään normaalin taloustilaston tapaan talouden analyysiin ja talouden ennustamisen pohjana, mutta erityispiirteenä tilastossa on sen hallinnollinen käyttö Euroopan Unionissa. Tietoja käytetään sekä EU:n talouspoliittisessa päätöksenteossa että Euroopan keskuspankissa EKP:ssa yhtenä taustatietona rahapolitiikan suunnittelussa ja toteutumisen seuraamisessa. Tilastokokonaisuus rakennettiinkin alunperin sen vuoksi, että EU:n perustamissopimuksessa, ns. Maastrichtin sopimuksessa, sovittiin yhdeksi EMU-rahaliiton lähentymiskriteeriksi tasapainoisen julkisen talouden ehto: julkisen talouden alijäämän ei tulisi ylittää kolmea prosenttia eikä julkisen velan 60 prosenttia bruttokansantuotteesta.

Jotta tätä sääntöä voitaisiin soveltaa tasapuolisesti kaikkiin maihin, tarvittiin yhtenevä tapa mitata samalla tavalla kaikissa maissa näitä kolmea merkittävää lukua: alijäämää, velkaa ja bkt:ta. Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmää (ESA) tarjosi näiden mittaamiseen yhtenäisen käsitteellisen kehikon, mutta alijäämän ja velan mittaamiseen on pitänyt ESAn tulkinnanvaraisuuden ja julkiseen talouteen liittyvien operaatioiden monimutkaisuuden takia laatia koko joukko ohjeita jo voimassa olevien kansantalouden tilinpidon sääntöjen lisäksi. Näin on syntynyt edelleen täydentyvä 'ESA95 Julkisen alijäämän ja velan manuaali'.

Euroopassa tiedot julkisesta alijäämästä kerää ja prosessoi Eurostat, joka on EU:n tilastovirasto ja yksi EU-komission pääosasto. Koska maailma ja julkinen talous muuttuvat jatkuvasti, Eurostatin tehtävänä on myös koordinoida keskustelua ja viime kädessä tehdä päätökset sääntöjen tarkentamisesta ja muuttamisesta, jotta porsaanreiät alijäämä- ja velkalukujen tahattomaan tai tarkoitukselliseen manipulointiin saataisiin tukittua. Yhteistyö kansallisten tilastoviranomaisten ja Eurostatin välillä onkin hyvin tiivistä. EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamisen yhteydessä vuonna 2005 toteutettu alijäämä- ja velkatietojen laatuvaatimusten tiukentaminen entisestään lisäsi tilastotietojen läpinäkyvyysvaatimuksia sekä Eurostatin että laajemman yleisön suuntaan.

Yhtenäisen tilastointi- ja raportointikehikon tavoitteena on varmistaa julkista taloutta koskevien tietojen vertailukelpoisuus ja luotettavuus. Käsitteiden kansainvälinen yhtenäisyys toisaalta merkitsee sitä, että alijäämä- ja velkatilastoinnissa käytettävät käsitteet tyypillisesti poikkeavat kansallisella tasolla käytettävistä käsitteistä. Verrattuna kansallisessa käytössä oleviin käsitteisiin kansantalouden tilinpidon mukaiset käsitteet antavat ainakin periaatteessa luotettavamman kuvan julkisen talouden tilasta. Esimerkiksi Suomen valtion budjetin mukainen ylijäämä sisältää useita kertaluonteisia eriä kuten valtionyhtiöiden myyntituloja, jotka eivät vaikuta tilastoituun ylijäämään. On kuitenkin muistettava, että myös kansantalouden tilinpidon mukaiseen ylijäämään vaikuttavat yleensä sellaisenaan esimerkiksi poikkeuksellisen korkeat verotuotot. Tämä on yksi syy siihen, miksi pelkän menneisyyttä kuvaavan tilastotiedon perusteella ei voida tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä julkisen talouden kestokyvystä.

Tilaston kotisivu:
http://tilastokeskus.fi/til/jali/index.html

Päivitetty 12.11.2008